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Simplificación Administrativa

Ruralizar la legislación para dinamizar las comunidades con desafíos demográficos: estado de la cuestión

Resumen

En los últimos tiempos, cada vez son más los documentos programáticos emanados de las Instituciones europeas y las Administraciones públicas españolas que inciden en la necesidad de acometer reformas de calado orientadas a incluir la visión rural en el ordenamiento jurídico y simplificar la burocrática prosa de los procedimientos administrativos como presupuesto para abordar el reto demográfico y territorial. Sin embargo, hasta la fecha esta vía solamente se ha explorado con el propósito de afrontar una reforma parcial e inacaba del régimen local que permita facilitar el liderazgo y la toma de decisiones de los gobiernos locales. No obstante, la tradicional situación de olvido y abandono de los territorios rurales exige ir mucho más allá, y requiere un análisis minucioso y ambicioso del corpus normativo con la finalidad de detectar los numerosos cuellos de botella y estrangulamientos que la superposición de una pluralidad de instrumentos jurídico-administrativos, ideados desde una órbita urbanita y capitalina, ha generado en las áreas rurales, contribuyendo con ello al enmudecimiento de las comunidades rurales y a la aceleración de los procesos de vaciamiento demográfico. En este contexto, el presente estudio pretende no solamente poner de relieve la importancia de avanzar en el establecimiento de medidas de discriminación jurídica positiva en favor de los territorios rurales, sino también, facilitar una foto fija de las iniciativas impulsadas en la materia hasta la fecha por los diferentes territorios de la geografía española.

Palabras clave: Derecho administrativo; reto demográfico; rural proofing; igualdad; racionalidad normativa.

Introducción

Cinco años no son pocos desde luego para hacer una valoración de los diferentes hitos encargados de conformar la política pública de reto demográfico y cohesión territorial. En efecto, desde que el Boletín Oficial del Estado recogiera la publicación del Real Decreto 40/2017, de 27 de enero, por el que se crea el Comisionado del Gobierno frente al Reto Demográfico. Su finalidad era proceder a la elaboración y el desarrollo de una estrategia nacional frente al reto demográfico y aquellas tareas que contribuyan a dar respuesta a la problemática del progresivo envejecimiento poblacional, del despoblamiento territorial y de los efectos de la población flotante, como resultado de la Conferencia de Presidentes celebrada con fecha 17 de enero de 2017, encuentro en el que se acordó expresamente impulsar las medidas específicas para hacer frente a los desafíos demográficos, encomendando al Gobierno de la Nación, con la colaboración de las distintas Administraciones Públicas, la elaboración de una estrategia nacional frente al reto demográfico de naturaleza global y transversal, que diseñe una respuesta conjunta y de futuro para paliar la problemática del progresivo envejecimiento poblacional, del despoblamiento territorial y de los efectos de la población flotante. y se regula su régimen de funcionamiento, el cual pese a experimentar una primera fase de parálisis e inacción institucional supuso después un verdadero aldabonazo para visibilizar los desequilibrios territoriales y el abandono al que los poderes públicos habían sometido a las comunidades rurales, se han producido un buen número de conquistas y avances jurídico-administrativos que nos acercan a un modelo de desarrollo socio territorial más justo, igualitario y cohesionado. En palabras de la Federación Española de Municipios y Provincias, cuatro son «las figuras que pueden explicar los desafíos demográficos a los que hay que enfrentarse multidimensional y multisecularmente: la baja densidad; el envejecimiento, la caída de la natalidad y la pérdida continuada de la población. Los datos no hacen más que subrayar la urgencia de poner en marcha decididas políticas de Estado que pasen de las palabras a los hechos, con un riguroso planteamiento de medidas prácticas e incorporando la lucha contra la despoblación como un principio a tener en cuenta en todos los planes y líneas de acción de las administraciones públicas».

1. Clarificando los contornos propios de una auténtica política pública de reto demográfico y territorial: Génesis y evolución

El documento destaca un cambio significativo en la atención a los desafíos demográficos y territoriales dentro de la Administración General del Estado. Este cambio ha convertido a las comunidades rurales en el epicentro de una acción institucional coordinada sin precedentes. En 2019, el Consejo de Ministros aprobó las Directrices Generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, marcando un hito importante.

Estas directrices se centran en tres cuestiones demográficas principales: despoblación, envejecimiento y efectos de la población flotante. Más de 80 medidas, abarcando áreas como juventud, mujeres, atención a la población rural, emprendimiento, turismo y actividad económica, fueron incorporadas a las estrategias de todos los ministerios.

En términos de líneas de acción prioritarias, se buscan afrontar la despoblación rural, mejorando la funcionalidad de estas áreas, aumentando la competitividad, fomentando el desarrollo económico y apoyando el emprendimiento. Además, se pretende facilitar el asentamiento y la fijación de población en el medio rural.

El documento también destaca la llegada de los Fondos Next Generation EU y su impacto en los territorios rurales. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia «España Puede» presentado en 2020 se enfoca en cuatro ejes prioritarios, incluyendo la cohesión social y territorial. Se proponen 212 inversiones y reformas para impulsar la transformación económica y social, con especial énfasis en las áreas rurales con desafíos demográficos. El plan incluye medidas para la innovación social y territorial, desarrollo de nuevos proyectos, fijación de población y sostenibilidad de recursos endógenos, con componentes específicos como movilidad sostenible, rehabilitación de vivienda, y transformación ambiental y digital del sistema agroalimentario y pesquero.


2. El plan de medidas frente al reto demográfico: La articulación de un sistema de inversiones tangibles para la dinamización de las comunidades rurales

El punto aborda el «Plan de Medidas frente al Reto Demográfico», que se presenta como un sistema de inversiones concreto para dinamizar las comunidades rurales. Se destaca la importancia de la vertebración social y territorial del Estado en las políticas públicas, y cómo las inversiones para revitalizar la ruralidad no se limitan a componentes específicos, sino que impregnan todas las áreas prioritarias del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia «España Puede».

Se menciona el «Plan de Medidas frente al Reto Demográfico ‘Pueblos con futuro'» adoptado en marzo de 2021, con el objetivo de impulsar 130 políticas estratégicas contra la despoblación, centradas en zonas rurales y pequeños municipios. Este plan busca fortalecer el compromiso de las Administraciones públicas con la cohesión social y territorial.

Aunque los efectos completos de estas políticas públicas aún deben ser evaluados, se señala que ya hay evidencias tangibles que generan optimismo. La Administración General del Estado ha logrado configurar una auténtica Política de Estado en el ámbito demográfico y territorial, colocando a las comunidades rurales en el centro de la agenda política y gubernamental. Se destaca un enfoque transversal que combina el reto demográfico con una visión a largo plazo de las áreas rurales.

No obstante, se menciona que las elevadas exigencias burocráticas y los requerimientos normativos están dificultando que las inversiones lleguen eficazmente a los territorios rurales. La compleja tramitación de los Fondos Next Generation EU está limitando la permeabilidad de las inversiones en los municipios, debido a la falta de recursos materiales y humanos para afrontar estos desafíos normativos.

3. Hacia el diseño de una legislación en clave rural: Avances y resistencias

Este fragmento destaca la aparición de leyes regionales en distintas comunidades autónomas de España, abordando el desafío demográfico y territorial. Se menciona la Ley de Impulso Demográfico de Galicia, la Ley de Medidas frente a la Despoblación en Castilla-La Mancha, la Estrategia Regional de Intervención de Extremadura, y la Ley de Dinamización del Medio Rural de Aragón. Cada una de estas leyes aborda el problema desde una perspectiva multisectorial, priorizando la cohesión social y territorial.

Se destaca especialmente la Ley de Dinamización del Medio Rural de Aragón, considerada innovadora y trascendental, al incluir la perspectiva demográfica y territorial en todas las disposiciones normativas relacionadas con el medio rural. La ley también exige un análisis de impacto en las zonas rurales para las iniciativas de planificación de la Administración autonómica, lo que la convierte en un instrumento jurídico pionero en la búsqueda de soluciones frente al reto demográfico y territorial.

A nivel nacional, se señala que la inclusión de la dimensión demográfica y territorial en la legislación sigue siendo una cuestión pendiente y un objetivo estratégico por abordar. La excepción a esta tendencia es la reciente Ley de Institucionalización de la Evaluación de Políticas Públicas, que establece un mandato para la creación de un Mecanismo Rural de Garantía por parte del Gobierno.

4. El impulso del «rural proofing» como premisa para revertir los desequilibrios territoriales y afrontar el reto demográfico

El «rural proofing» o Mecanismo Rural de Garantía (MRG) se presenta como un compromiso adoptado por las Administraciones públicas para revisar sistemáticamente todas las políticas públicas, asegurando que su implementación no cause perjuicio significativo a las áreas rurales. Este proceso implica recopilar información, consultar a las partes interesadas y colaborar con diversas instituciones para identificar y abordar de manera eficaz las cuestiones más apremiantes en las áreas rurales.

El objetivo principal del «rural proofing» es garantizar la participación efectiva de las comunidades rurales en la formulación de políticas públicas, asignación presupuestaria, diseño de programas y estrategias gubernamentales. Se destaca la importancia de la inclusión proactiva y transparente de las comunidades rurales en la fase de diseño de políticas públicas para la eficacia del mecanismo.

Para implementar eficazmente el «rural proofing», se requiere la creación de un organismo independiente que aplique esta metodología, con reconocimiento y aprobación gubernamental. La efectividad del mecanismo se relaciona con la capacidad de este organismo para analizar diversas políticas públicas y garantizar que los resultados se tengan en cuenta en las evaluaciones y decisiones gubernamentales.

En España, se destaca la importancia del MRG como una herramienta esencial para abordar la despoblación y dinamizar las áreas rurales, asegurando los derechos de toda la ciudadanía independientemente de su lugar de residencia. Se menciona la formación de la plataforma «rural proofing», compuesta por expertos, que busca «ruralizar las leyes» y revisar la legislación, políticas sectoriales y económicas desde una perspectiva rural. Además, se señala la contribución de movimientos académicos que buscan establecer un régimen jurídico para la dinamización e innovación de los territorios rurales y mejorar la calidad de vida de estas comunidades.